（第一批）
2020年4月
目 录
五、浙江省余姚市梁弄镇全域土地综合整治促进生态产品价值实现案例 25
六、江苏省徐州市潘安湖采煤塌陷区生态修复及价值实现案例 30
第一部分 总体情况
优质生态产品是最普惠的民生福祉，是维系人类生存发展的必需品。生态产品价值实现的过程，就是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程。建立健全生态产品价值实现机制，既是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，也是坚持生态优先、推动绿色发展、建设生态文明的必然要求。
一、生态产品价值实现的主要做法
作为维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，生态产品具有典型的公共物品特征，其价值实现的路径主要有三种：市场路径，主要表现为通过市场配置和市场交易，实现可直接交易类生态产品的价值；政府路径，依靠财政转移支付、政府购买服务等方式实现生态产品价值；政府与市场混合型路径，通过法律或政府行政管控、给予政策支持等方式，培育交易主体，促进市场交易，进而实现生态产品的价值。从国内外已有的实践来看，生态产品价值实现的主要做法包括：
（一）生态资源指标及产权交易
该模式是针对生态产品的非排他性、非竞争性和难以界定受益主体等特征，通过政府管控或设定限额等方式，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方进行交易，是以自然资源产权交易和政府管控下的指标限额交易为核心，将政府主导与市场力量相结合的价值实现路径。
如福建省南平市借鉴商业银行“分散化输入、整体化输出”的模式，构建“森林生态银行”这一自然资源管理、开发和运营的平台，对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化，转换成连片优质的“资产包”，引入社会资本和专业运营商具体管理，打通了资源变资产、资产变资本的通道，提高了资源价值和生态产品的供给能力，促进了生态产品价值向经济发展优势的转化。
重庆市通过设置森林覆盖率这一约束性考核指标，明确各方权责和相应的管控措施，形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，搭建了生态产品直接交易的平台，打通了绿水青山向金山银山的转化通道。此外，重庆市以地票制度为核心，将地票的复垦类型从单一的耕地，拓宽到林地、草地等类型，拓展了地票的生态功能，建立了市场化的“退建还耕还林还草”机制，减少了低效的建设占用，增加了生态空间和生态产品，实现了统筹城乡发展、推动生态修复、增加生态产品、促进价值实现等多重效益。
美国湿地缓解银行是一种市场化的补偿和价值实现模式，其核心是通过法律明确了湿地资源“零净损失”的管理目标和严格的政府管控机制，并设计了允许“补偿性缓解”的制度规则，从而激发了湿地补偿的交易需求，形成了由第三方建设湿地并进行后期维护管理的交易市场。湿地缓解银行模式既保障了湿地生态功能的平衡，又促进了湿地生态价值与经济价值的转换，是生态产品价值实现的有效模式。
（二）生态修复及价值提升
该模式是在自然生态系统被破坏或生态功能缺失地区，通过生态修复、系统治理和综合开发，恢复自然生态系统的功能，增加生态产品的供给，并利用优化国土空间布局、调整土地用途等政策措施发展接续产业，实现生态产品价值提升和价值“外溢”。
福建省厦门市五缘湾片区通过开展陆海环境综合整治和生态修复保护，以土地储备为抓手推进公共设施建设和片区综合开发，依托良好生态发展生态居住、休闲旅游、医疗健康、商业酒店、商务办公等现代服务产业，增加了片区内生态产品，提升了生态价值，促进了土地资源升值溢价。
山东省威海市将生态修复、产业发展与生态产品价值实现“一体规划、一体实施、一体见效”，优化调整修复区域国土空间规划，明晰修复区域产权，引入社会主体投资，持续开展矿坑生态修复和后续产业建设，把矿坑废墟转变为生态良好的5A级华夏城景区，带动了周边区域发展和资源溢价，实现了生态、经济、社会等综合效益。
江苏省徐州市贾汪区潘安湖采煤塌陷区以“矿地融合”理念，推进采煤塌陷区生态修复，将千疮百孔的塌陷区建设成为湖阔景美的国家湿地公园，为徐州市及周边区域提供了优质的生态产品，并带动区域产业转型升级与乡村振兴，维护了土地所有者权益，显化了生态产品的价值。
（三）生态产业化经营
该模式是综合利用国土空间规划、建设用地供应、产业用地政策、绿色标识等政策工具，发挥生态优势和资源优势，推进生态产业化和产业生态化，以可持续的方式经营开发生态产品，将生态产品的价值附着于农产品、工业品、服务产品的价值中，并转化为可以直接市场交易的商品，是市场化的价值实现路径。
浙江省余姚市梁弄镇通过实施全域土地综合整治，加大对自然生态系统的恢复和保护力度，推动绿色生态、红色资源与富民产业相结合，发展红色教育培训、生态旅游、会展、民宿等“绿色+红色”产业，吸引游客“进入式消费”，将生态优势转化为经济优势，实现了“绿水青山”的综合效益。
江西省赣州市寻乌县在统筹推进山水林田湖草生态保护修复的同时，因地制宜发展生态产业，利用修复后的土地建设工业园区，引入社会资本建设光伏发电站，发展油茶种植、生态旅游、体育健身等产业，逐步实现“变废为园、变荒为电、变沙为油、变景为财”，实现了生态效益和经济社会效益相统一。
云南省玉溪市按照“湖边做减法、城区做加法、自然恢复为主、减轻湖边负担”的原则，实施抚仙湖流域腾退工程，推动抚仙湖流域整体保护、系统修复和综合治理，大幅增加了优质生态产品的生产能力，实现了生态环境持续向好、用地结构持续优化和一二三产业和谐发展。
（四）生态补偿
该模式是按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，由各级政府或生态受益地区以资金补偿、园区共建、产业扶持等方式向生态保护地区购买生态产品，是以政府为主导的价值实现路径。如湖北省鄂州市探索生态价值核算方法，统一计量自然生态系统提供的各类服务和贡献，并将结果运用于各区之间的生态补偿，让“好山好水”有了价值实现的途径，激发了“生态优先、绿色发展”的内在动力。
二、促进生态产品价值实现的关键环节
生态产品价值实现是一项理论性强、政策性强、操作性强的系统工程，必须按照“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”要求，从实际出发，推动制度创新、试点实践和政策制定。
作为生态产品的自然本底和生产载体，自然资源为生态产品的生产和价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障，自然资源部门应当成为生态产品价值实现的制度供给者和重要管理者。自然资源领域促进生态产品价值实现的关键环节包括：
一是坚持规划引领，科学合理布局。充分发挥国土空间规划的引领和约束作用，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，保持自然生态系统的原真性、整体性和系统性，不断提高优质生态产品的供给能力。对于生态环境良好地区或重点生态功能区，在加强生态保护的同时，鼓励发展生态产业并留有一定发展空间，促进生态产品价值实现。对于适宜开展生态保护修复和接续产业发展的区域，可以根据生态修复和后续资源开发、产业发展等需要，合理确定区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和价值实现创造条件。
二是管控创造需求，培育交易市场。通过政府管控或设定限额等措施，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方开展交易，通过市场化方式实现生态产品的价值。耕地占补平衡和森林覆盖率等指标交易、碳排放权、排污权、用水权等配额交易、林权等产权交易，都是通过政府管控与市场交易相结合的方式实现其价值。
三是清晰界定产权，促进产权流转。生态产品是自然资源的结晶产物，自然资源的产权决定了生态产品的产权归属。对自然生态系统进行调查监测和确权登记，摸清区域内自然资源的数量、质量、权属等现状，开展生态价值评估，是实现生态产品价值的基础。同时，将分散的自然资源使用权或经营权进行集中流转和专业化运营，也有利于提升生态产品的生产能力，创新多元化、市场化的生态产品价值实现模式。
四是发展生态产业，激发市场活力。将生态产品与各地独特的自然资源、历史文化资源等相结合，发展生态旅游、生态农业等生态产业，将生态产品的价值转化为可以直接市场交易的商品价值，通过游客“进入”消费、商品“对外”销售等方式激发市场活力，促进生态产品价值实现。
五是制定支持政策，实现价值外溢。除直接市场交易外，生态产品的价值还可以通过土地等资源载体的增值和“外溢”来实现。因此，在生态产品价值实现的过程中，需要因地制宜地制定支持政策和激励措施，包括国土空间规划中的功能分区、规划用地布局、土地供应、建设用地用途转换、资源有偿使用、生态补偿政策等。
第二部分 典型案例
一、福建省厦门市五缘湾片区生态修复与综合开发案例
（一）案例背景
厦门市五缘湾片区位于厦门岛东北部，规划面积10.76平方公里，涉及5个行政村，村民主要以农业种植、渔业养殖、盐场经营为主，2003年人均GDP只有厦门全市平均水平的39.4%，经济社会发展落后。由于过度养殖、倾倒堆存生活垃圾、填筑海堤阻断了海水自然交换等原因，内湾水环境污染日益严重，水体质量急剧下降，外湾海岸线长期被侵蚀，形成了大面积潮滩，造成五缘湾区自然生态系统破坏严重。2002年，按照时任福建省省长习近平同志关于“提升本岛、跨岛发展”的要求，厦门市委、市政府启动了五缘湾片区生态修复与综合开发工作。通过十余年的修复与开发，五缘湾片区的生态产品供给能力不断增强，生态价值、社会价值、经济价值得到全面提升，被誉为“厦门城市客厅”，走出了一条依托良好生态产品实现高质量发展的新路。
（二）具体做法
一是开展陆海环境综合整治。由市土地发展中心代表市政府作为业主单位，负责片区规划设计、土地收储和资金筹措等工作，联合市路桥集团等建设单位，整体推进环境治理、生态修复和综合开发。针对村庄，实行整村收储、整体改造，先后完成457公顷可开发用地收储，建设城市绿地和街心公园，增加城市绿化覆盖率。针对海域，全面清退内湾鱼塘和盐田，还海面积约1平方公里；在外湾清礁疏浚73.88万立方米，拓展海域约1平方公里。针对陆域，疏浚通屿附近17公顷的狭长淡水渠；在片区内建成10处截流阀门、8座污水泵站、1座污水处理厂，实现片区雨污分流；沿主干道埋设截污管网，确保生产生活污水和30%初期雨水不入湾。
二是实施生态修复保护工程。以提高海湾水体交换动力为目标，拆除内湾海堤，开展退塘还海、内湾清淤和外湾清礁疏浚，构筑8公里环湾护岸对受损海岸线进行生态修复，设置430米纳潮口增加湾内纳潮量和水流动力；对湾区水体水质进行咸淡分离和清浊分离，并开展水环境治理，逐步恢复海洋水生态环境；充分利用原有抛荒地和沼泽地建设五缘湾湿地公园，通过保留野生植被、设置无人生态小岛等途径，增加野生动植物赖以生存的栖息地面积，营造“城市绿肺”。
三是推进片区公共设施建设和综合开发。以储备土地为基础，全面推进五缘湾片区综合开发，为提升人居环境和实现生态产品价值奠定基础。完善交通基础设施，建成墩上等4个公交场站、环湖里大道等7条城市主干道、五缘大桥等5座跨湾大桥，使湾区两岸实现互联互通。建成10所公办学校、3家三级公立医院、10处文化体育场馆、2个大型保障性住房项目，加强科教文卫体等配套设施建设。修建8公里环湾休闲步道，打造“处处皆景”的生态休闲空间。
四是依托良好生态产品实现高质量发展。近年来，五缘湾片区良好的生态环境成为了经济增长的着力点和支撑点，湾区内陆续建成厦门国际游艇汇、五缘湾帆船港等高端文旅设施和湾悦城等多家商业综合体，吸引凯悦、喜来登、希尔顿等高端酒店和戴尔、恒安、乔丹等300多家知名企业落户。五缘湾片区由原来以农业生产为主，发展成为以生态居住、休闲旅游、医疗健康、商业酒店、商务办公等现代服务产业为主导的城市新区，带动了区域土地资源升值溢价。
（三）主要成效
一是生态产品供给能力持续增强。经过生态修复与综合开发，五缘湾片区成为厦门岛内唯一集水景、温泉、植被、湿地、海湾等多种自然资源要素于一体的生态空间。截至2019年底，五缘湾片区海域面积由原来的112公顷扩大为242公顷，平均深度增加了约5.5米，海域的纳潮量增加了约500万立方米，水质接近Ⅰ类海水水质标准，海洋生态系统得到恢复；片区内建成1处中华白海豚救护基地、厦门市栗喉蜂虎自然保护区和10余座无人生态小岛，吸引了90多种野生鸟类觅食栖息，提高了生物多样性；片区内生态用地面积增加了2.3倍，建成100公顷城市绿地公园和89公顷湿地公园，城市绿地率从5.4%提高至13.8%，人均绿化面积19.4平方米，超过了厦门市人均水平。根据《厦门市生态系统生产价值统计核算技术导则》进行测算，2019年度五缘湾片区生态系统服务价值达到了23896.4万元，其中海洋生物多样性、清新空气、清洁海洋三类生态系统服务的价值分别为5465.8万元、2660.5万元和463.35万元，与生态修复和综合开发之前相比，片区生态价值得到了大幅提升。
二是生态产品的价值逐步显化。随着生态产品供给的增加和产业结构的转型发展，五缘湾片区通过土地增值、高端服务产业发展等载体，逐步实现了生态价值的显化和外溢。从首次出让土地的2005年到2019年，15年来五缘湾片区的地价实现了稳步增长；扣除土地储备和生态修复等成本后，区域综合开发的总收益达到100.7亿元，实现了财政资金平衡和区域协调发展。据测算，2019年片区内财政总收入较2003年增加了37.7亿元左右，占本岛财政总收入的比重由3.7%增长到8.3%；2019年城镇居民人均可支配收入达到6.7万元，较2003年增长了约5倍。
三是民生福祉日益改善。截至2019年底，片区内划拨用于各类配套设施建设的用地面积212公顷，是整治开发前的20多倍。随着五缘湾自然生态系统的建立和各类配套设施的落地，片区内的人居环境得到显著改善，居民不仅拥有“山青、水绿、天蓝”的良好生态产品，还可以享受到丰富和便捷的城市公共服务，获得感与幸福感日益增强。
二、福建省南平市“森林生态银行”案例
（一）案例背景
福建省南平市自然资源丰富、生态环境优美，森林覆盖率达到78.29%，林木蓄积量占福建省的三分之一，被誉为地球同纬度生态环境最好的地区之一。但长期以来，南平市经济社会发展相对滞后，“生态高地”与“经济洼地”并存。特别是2003年以来，随着集体林权制度改革的推进和“均山到户”政策的实施，在激发了林农积极性的同时，也导致了林权的分散，南平市76%以上的山林林权处于“碎片化”状态，农民人均林地近15亩，森林资源难以聚合、资源资产难以变现、社会化资本难以引进等问题凸显。
为了有效破解生态资源的价值实现难题，南平市从2018年开始，选择林业资源丰富但分散化程度高的顺昌县开展“森林生态银行”试点，借鉴商业银行“分散化输入、整体化输出”的模式，构建“生态银行”这一自然资源管理、开发和运营的平台，对碎片化的资源进行集中收储和整合优化，转换成连片优质的“资产包”，委托专业且有实力的产业运营商具体管理，引入社会资本投资，打通了资源变资产、资产变资本的通道，探索出了一条把生态资源优势转化为经济发展优势的生态产品价值实现路径。
（二）具体做法
一是政府主导，设计和建立“森林生态银行”运行机制。按照“政府主导、农户参与、市场运作、企业主体”的原则，由顺昌县国有林场控股、8个基层国有林场参股，成立福建省绿昌林业资源运营有限公司，注册资本金3000万元，作为顺昌“森林生态银行”的市场化运营主体。公司下设数据信息管理、资产评估收储等“两中心”和林木经营、托管、金融服务等“三公司”，前者提供数据和技术支撑，后者负责对资源进行收储、托管、经营和提升；同时整合县林业局资源站、国有林场伐区调查设计队和基层林场护林队伍等力量，有序开展资源管护、资源评估、改造提升、项目设计、经营开发、林权变更等工作。
二是全面摸清森林资源底数。对全县林地分布、森林质量、保护等级、林地权属等进行调查摸底，并进行确权登记，明确产权主体、划清产权界线，形成全县林地“一张网、一张图、一个库”数据库管理。通过核心编码对森林资源进行全生命周期的动态监管，实时掌握林木质量、数量及分布情况，实现林业资源数据的集中管理与服务。
三是推进森林资源流转，实现资源资产化。鼓励林农在平等自愿和不改变林地所有权的前提下，将碎片化的森林资源经营权和使用权集中流转至“森林生态银行”，由后者通过科学抚育、集约经营、发展林下经济等措施，实施集中储备和规模整治，转换成权属清晰、集中连片的优质“资产包”。为保障林农利益和个性化需求，“森林生态银行”共推出了入股、托管、租赁、赎买四种流转方式：有共同经营意愿的，以一个轮伐期的林地承包经营权和林木资产作价入股，林农变股东，共享发展收益；无力管理也不愿共同经营的，可将林地、林木委托经营，按月支付管理费用（贫困户不需支付），林木采伐后获得相应收益；有闲置林地（主要是采伐迹地）的，可以租赁一个轮伐期的林地承包经营权以获得租金回报；希望将资产变现的，可以按照顺昌县商品林赎买实施方案的要求，将林木所有权和林地承包经营权流转给生态银行，林农获得资产转让收益。同时，“森林生态银行”与南平市融桥担保公司共同成立了顺昌县绿昌林业融资担保公司，为有融资需求的林业企业、集体或林农提供林权抵押担保服务，担保后的贷款利率比一般项目的利率下降近50%，通过市场化融资和专业化运营，解决森林资源流转和收储过程中的资金需求。
四是开展规模化、专业化和产业化开发运营，实现生态资本增值收益。实施国家储备林质量精准提升工程，采取改主伐为择伐、改单层林为复层异龄林、改单一针叶林为针阔混交林、改一般用材林为特种乡土珍稀用材林的“四改”措施，优化林分结构，增加林木蓄积，促进森林资源资产质量和价值的提升。引进实施FSC国际森林认证，规范传统林区经营管理，为森林加工产品出口欧美市场提供支持。积极发展木材经营、竹木加工、林下经济、森林康养等“林业+”产业，建设杉木林、油茶、毛竹、林下中药、花卉苗木、森林康养等6大基地，推动林业产业多元化发展。采取“管理与运营相分离”的模式，将交通条件、生态环境良好的林场、基地作为旅游休闲区，运营权整体出租给专业化运营公司，提升森林资源资产的复合效益。开发林业碳汇产品，探索“社会化生态补偿”模式，通过市场化销售单株林木、竹林碳汇等方式实现生态产品价值。
（三）主要成效
一是搭建了资源向资产和资本转化的平台。“森林生态银行”相关内容